Để phát triển hiệu quả hệ thống đường cao tốc

Việt Nam đang có kế hoạch xây dựng hàng loạt đường cao tốc từ Bắc đến Nam nhằm đáp ứng nhu cầu giao thông vận tải chất lượng cao tăng theo đà phát triển kinh tế. Tuy nhiên, dư luận hiện đang quan tâm nguồn vốn nào cho dự án này, và chi phí xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam thuộc hạng cao so với thế giới trong khi chất lượng đường thì thấp và mức phí mà người dân phải trả để sử dụng đường cao tốc cũng ở mức cao?

Lựa chọn hình thức hợp tác công tư phù hợp

Trong bối cảnh ngân sách nhà nước hạn hẹp không đáp ứng được nhu cầu ngày càng tăng về vốn đầu tư phát triển, xây dựng, quản lý và bảo trì hệ thống đường cao tốc, trong khi trình độ quản lý của các doanh nghiệp nhà nước liên đới lại bất cập thì việc kêu gọi và để khu vực tư nhân bỏ vốn tham gia vào xây dựng và quản lý hệ thống đường cao tốc là một điều tất yếu. Như vậy vừa có thể san sẻ gánh nặng tài chính, đồng thời nâng hiệu quả và chất lượng hoạt động của hệ thống đường cao tốc.

Nhìn chung, khu vực tư nhân có thể tham gia vào lĩnh vực đường cao tốc thu phí dưới bốn hình thức sau: (1) bảo trì và điều hành (MO); (2) tu bổ, điều hành và chuyển giao (ROT); (3) xây dựng, điều hành và chuyển giao (BOT); và (4) quản lý/bảo trì hành lang (CM). Tùy thuộc vào mục tiêu chủ yếu của mình là gì, chính phủ chọn ra hình thức tham gia của khu vực tư nhân cho phù hợp.
Nếu tìm kiếm thêm các nguồn thu mới thì cả bốn hình thức hợp đồng hợp tác trên đều thỏa mãn tiêu chí này (với trường hợp đường cao tốc hiện có thì điều này – Chính phủ có thêm nguồn thu mới – chỉ đúng khi đường đó chưa được thu phí). Tương tự, cả bốn hình thức này đáp ứng được mục đích của Chính phủ muốn cải thiện chất lượng bảo trì. Ngược lại, nếu Chính phủ mong muốn có thêm đường cao tốc mới thì hầu như chỉ có hình thức BOT là đáp ứng được.

Nên khuyến khích đầu tư tư nhân

Chính phủ cần mở cửa và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn vào lĩnh vực hạ tầng, cũng tương tự như các khoản đầu tư của họ vào các lĩnh vực khác của nền kinh tế, để hình thành nên những công trình hạ tầng tư nhân có thu phí theo các đơn đặt hàng trực tiếp của Chính phủ. Khi các nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn xây dựng, điều hành, quản lý cơ sở hạ tầng thì không những hệ thống hạ tầng quốc gia sẽ có thêm các công trình mới, mà các dự án tư nhân còn tránh được tình trạng các dự án cơ sở hạ tầng nói chung và đường cao tốc nói riêng của Chính phủ cứ bị đội vốn mà hầu như không thể quy trách nhiệm cho ai được ngoài những lý do “khách quan” như ở Việt Nam hiện nay.

Tuy vậy, có một số rủi ro gắn với việc tư nhân đẩy mạnh đầu tư vào hạ tầng. Rủi ro thứ nhất là đầu tư vào hạ tầng sẽ “cào” bớt đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực khác trong nền kinh tế, vốn cũng có thể rất hiệu quả đối với cả nền kinh tế nói chung. Trên ý nghĩa này, cần tích cực kêu gọi đầu tư từ nước ngoài để có thêm một nguồn vốn bổ sung khác. Điều này đặc biệt quan trọng khi nhu cầu vốn đầu tư trong nước đã tăng cao đến mức căng thẳng.

Ngoài chuyện hạn chế những tiêu cực trong công tác đấu thầu, vấn đề nâng cao hiệu quả gọi và đấu thầu là một trong những trọng tâm trong chiến lược phát triển hạ tầng ở Việt Nam.

Rủi ro thứ hai là sự phát triển của đầu tư tư nhân vào hạ tầng sẽ trực tiếp hay gián tiếp làm tăng gánh nặng trách nhiệm của Chính phủ trong dài hạn. Chẳng hạn, trong lúc các dự án hạ tầng tư nhân đang được xúc tiến, vì một lý do nào đó như khủng hoảng kinh tế, hay vì lạm phát mà ngân hàng trung ương buộc phải thắt chặt chính sách tiền tệ, làm cho các chủ đầu tư tư nhân không thu xếp được vốn để tiếp tục các dự án hạ tầng dang dở của mình. Lúc này, Chính phủ buộc phải lựa chọn hoặc phải ra tay cứu trợ các nhà đầu tư (ví dụ, bằng các gói tín dụng lãi suất ưu đãi như trong ngành bất động sản hiện nay), hoặc chấp nhận cho phá sản kế hoạch phát triển hạ tầng của mình với nhiều công trình đã đặt hàng nhưng phải bỏ dở, gây lãng phí lớn cho xã hội.

Việc cân bằng giữa lợi ích và rủi ro mang lại từ đầu tư tư nhân vào hạ tầng làm cho công tác hoạch định chiến lược đúng đắn và phù hợp của Chính phủ trở nên cực kỳ quan trọng. Điều cần lưu ý là mối quan ngại chủ yếu hiện nay của Chính phủ và các bên liên quan với đầu tư tư nhân vào hạ tầng vẫn chỉ chủ yếu là sợ các nhà đầu tư tư nhân thu phí cao ở mức bắt chẹt hoặc ảnh hưởng đến “an ninh”, đến quyền lợi tự do đi lại của dân chúng. Những rủi ro như phân tích trên đây dường như chưa bao giờ được đề cập.

Gọi và đấu thầu hiệu quả

Việc gọi và đấu thầu ở Việt Nam từ trước đến nay vẫn là điều gây “lùm xùm”, với nhiều vụ thông thầu, chỉ định thầu, hoặc bỏ thầu theo kiểu dùng “quân xanh, quân đỏ”. Kết cục là kết quả trúng thầu không hiếm khi ở mức quá cao, rốt cuộc chi phí sẽ được đổ lên đầu người sử dụng, hoặc phải được bù lỗ, trợ cấp từ ngân sách.

Kể cả trong nhiều trường hợp gọi và đấu thầu nghiêm túc thì vẫn có nhiều tồn tại, thiếu hiệu quả, do đó làm đội chi phí xây dựng. Chẳng hạn, trong hồ sơ gọi thầu, Chính phủ đưa ra những quy cách yêu cầu hoặc quá chi tiết, phức tạp và tốn kém, hoặc quá mơ hồ, không rõ ràng. Kết quả hoặc là Chính phủ nhận được kết quả trúng thầu ở mức quá cao so với dự tính của mình, khó đáp ứng được. Hoặc là do nản lòng với các điều kiện đấu thầu nên nhiều chủ đầu tư tiềm năng bỏ cuộc vì không muốn lãng phí tiền vào việc chuẩn bị hồ sơ dự thầu quá phức tạp mà không chắc chắn kết quả, dẫn đến chỉ có một số ít nhà đầu tư đáp ứng được các điều kiện bỏ thầu, đổi lại họ bỏ với giá cao. Một đúc kết đã được quốc tế tán đồng là: “Những dự án tốt là những dự án mà nhà nước thực hiện tốt việc vạch ra được đầu ra mà mình mong muốn, chứ không phải là đầu vào”.

Sự mơ hồ, không rõ ràng của việc gọi thầu cũng làm cho một số nhà đầu tư tiềm năng lo ngại rằng những khó khăn về mặt pháp lý trong tương lai sẽ làm giảm thu nhập dự kiến của dự án. Bởi vậy, ngoài chuyện hạn chế những tiêu cực trong công tác đấu thầu, vấn đề nâng cao hiệu quả gọi và đấu thầu là một trong những trọng tâm trong chiến lược phát triển hạ tầng ở Việt Nam.

Kiểm soát chi phí xây dựng và hoạt động

Những nguyên nhân khác làm đội chi phí xây dựng và điều hành các dự án hạ tầng ở Việt Nam là yếu kém về quản lý dự án; sử dụng quá nhiều nhà thầu phụ nên tạo ra nhiều tầng nấc quản lý không cần thiết, vừa gây tốn kém cho dự án, vừa làm suy giảm chất lượng quản lý nói chung của cả dự án như việc đảm bảo tiến độ, chất lượng, và giảm thất thoát; và việc Chính phủ, vì lý do chủ quan hay khách quan, mua nguyên vật liệu với giá cao hơn thực tế trên thị trường… Khắc phục được những vấn đề này không phải là đơn giản, một sớm, một chiều, nhưng cũng là một trong những việc chính cần làm để xây dựng được một hệ thống cơ sở hạ tầng phát triển ở Việt Nam.